ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОЛЛЕКТОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

М.К. БЕЛОБАБЧЕНКО

Белобабченко Марина Константиновна, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.

 

Предметом рассмотрения настоящей статьи являются нормы принятого 21 июня 2016 г. Государственной Думой Российской Федерации и вступившего в силу 3 июля 2016 г. Федерального закона "О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату просроченной задолженности и о внесении изменений в Федеральный закон "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях". Анализируется эффективность применения существующей нормативной базы, регулирующей деятельность организаций по взысканию просроченных долгов физических лиц. Констатируется, что действующие нормы не обеспечивают защиту прав и интересов физических лиц, имеющих задолженность по потребительским кредитам, от неправомерных действий коллекторов и в то же время не регламентируют правовые рамки, в которых должны действовать коллекторы. Существующая нормативная база не обеспечивает баланс интересов должников и коллекторских агентств. Все это обусловило необходимость принятия специального закона, регулирующего деятельность коллекторских агентств. Принятый Закон устанавливает обязательность государственной регистрации организаций, основной деятельностью которых является взыскание долгов. Определяются требования как к самой организации (в части уставного капитала и порядка образования), так и к ее сотрудникам при проведении ими мероприятий по возврату долгов. В Законе имеется ряд спорных положений, которые рассматриваются автором статьи, однако в целом дается положительная его оценка.

Ключевые слова: коллекторская деятельность, взыскание долга, коллекторское агентство, потребительский кредит, уступка прав (требований), просроченная задолженность.

Problems of Debt Collection Legal Regulation
M.K. Belobabchenko

Belobabchenko M.K., candidate of legal sciences, the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation.

The subject of this article is the regulations adopted on 21 June 2016 State Duma of the Russian Federation and entered into force on 3 July 2016 the Federal law No. 230-FZ "On Protection of Rights and Legitimate Interests of Individuals with the Implementation of Overdue Debts and on Amendments to the Federal Law "On Microfinance Performance and Microfinance Organizations". The author analyzes the effectiveness of the existing regulatory framework governing the activities of organizations to collect overdue debts of individuals. It should be stated that the existing rules do not ensure protection of the rights and interests of individuals in arrears on consumer loans from illegal actions of collectors and at the same time do not regulate the legal framework within which collectors must perform. The current regulatory framework does not provide the balance of the interests of debtors and collection agencies. All these led to the need for a special law to regulate the activities of collection agencies. The adopted Law sets the mandatory state registration of organizations whose primary activity is the collection of debts. It defines the requirements both to the organization (in terms of charter capital and the order of formation) and to its employees when they undertake activities on debt collection. The law has a number of controversial provisions, which are considered by the author of the article; however, in whole a positive evaluation is given.

Key words: collection activities, debt recovery, collection agency, consumer loan, assignment of rights (claims), arrears.

Несмотря на некоторую экономическую стабилизацию в стране и замедление инфляционного процесса в первом квартале 2016 г., общее финансовое положение, в том числе физических лиц, не претерпело существенных изменений и остается тяжелым. В связи с этим все больше обостряются отношения, возникающие по поводу взыскания не погашенной физическими лицами в срок задолженности по кредитам, предоставленным банками, кредитными организациями и микрофинансовыми организациями. Долг граждан по кредитам, прежде всего потребительским, растет. По данным Банка России <1>, просроченная задолженность по кредитам и иным заемным средствам, предоставленным физическим лицам, на 1 августа 2015 г. составила 836,1 млрд. руб., что в процентном отношении от общего объема просроченной задолженности по кредитам составило 7,8%. При этом объем задолженности по процентам по предоставленным физическим лицам микрозаймам в третьем квартале 2015 г. достиг 17,2 млрд. руб.
--------------------------------
<1> См.: Экспресс-выпуск - Банк России. Обзор банковского сектора Российской Федерации. Аналитические показатели. 2015. N 155.

Все это приводит к тому, что банки и кредитные организации в целях улучшения состояния своего кредитного портфеля и повышения финансовой устойчивости продают безнадежные и (или) "плохие" долги коллекторским агентствам. Участившиеся в связи с этим обстоятельством случаи противоправных действий со стороны коллекторских агентств и их сотрудников требуют достаточно жестких решений в вопросе регулирования их деятельности со стороны государства.
21 июня 2016 г. Государственной Думой Российской Федерации принят, а 3 июля 2016 г. вступил в силу Федеральный закон N 230-ФЗ "О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату просроченной задолженности и о внесении изменений в Федеральный закон "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях" (далее - Федеральный закон N 230-ФЗ).
Таким образом, решена основная задача - осуществление законодательного регулирования деятельности коллекторских агентств.
До принятия указанного Закона со стороны общественных и научных сообществ высказывались различные точки зрения по поводу деятельности коллекторских агентств: от полного запрета их деятельности и оставления права на уступку "плохих" кредитов только за кредитными организациями до регулирования коллекторских агентств по аналогии с ЧОПами. Как отмечалось на круглом столе в Государственной Думе Российской Федерации 8 октября 2015 г., за первое полугодие 2015 г. в органы внутренних дел поступило около 22 тыс. сообщений граждан о применении в отношении их различных неправомерных действий со стороны взыскателей - коллекторов. Рост числа случаев ущемления прав граждан сподвигнул законодателей и заинтересованные министерства и ведомства к разработке законопроекта, который направил бы деятельность коллекторских агентств в "правовое русло".
Существовавшая до принятия Федерального закона N 230-ФЗ нормативная база и, соответственно, правоприменительная практика, действовавшая в отношении коллекторских агентств и подобных им организаций, не только не гарантировали правовой защиты граждан от неправомерных действий коллекторов, а наоборот, вносили неопределенность и давали возможность произвола со стороны так называемых взыскателей. В.А. Болдырев характеризовал состояние правового регулирования отношений, связанных с коллекторской деятельностью, как "мозаичное" в связи с размещением соответствующих норм в различных актах частного и публичного права <2>.
--------------------------------
<2> См.: Болдырев В.А. Правовое регулирование коллекторской деятельности: современное состояние и перспективы // Право и экономика. 2015. N 4. С. 12 - 19.

Динамика изменений просроченной задолженности по потребительским кредитам, предоставленным физическим лицам, отслеживается автором настоящей статьи с начала кризиса, уже более двух лет <3>, и ее показатели неутешительны, размер задолженности только растет.
--------------------------------
<3> См.: Белобабченко М.К. Правовое регулирование деятельности коллекторских агентств // Право и экономическая деятельность: современные вызовы: Монография / Отв. ред. А.В. Габов. С. 166 - 172.

На фоне такой динамики эффективных правовых способов в действовавшем до принятия Федерального закона N 230-ФЗ законодательстве для решения этой проблемы не было. Имевшаяся нормативная база не давала возможности полного урегулирования порядка взыскания задолженности небанковскими организациями, которые приобрели ее по договору уступки прав, не ущемляя при этом прав граждан.
В Федеральном законе от 21 декабря 2013 г. N 353-ФЗ "О потребительском кредите (займе)" только две статьи - 12 и 15 в общих чертах описывают действия коллекторских агентств <4>. При этом в Постановлении Пленума ВС РФ от 28 июня 2012 г. N 17 "О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей" и информационном письме Президиума ВАС РФ от 13 сентября 2011 г. N 146 "Обзор судебной практики по некоторым вопросам, связанным с применением к банкам административной ответственности за нарушение законодательства о защите прав потребителей при заключении кредитных договоров" выражаются диаметрально противоположные точки зрения. Под воздействием этих документов формировалась такая же неоднозначная правоприменительная практика <5>.
--------------------------------
<4> В соответствии с Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 231-ФЗ статья 15 с 1 января 2017 г. признается утратившей силу.
<5> ВАС РФ стоит на позиции, что уступка банком прав кредитора другому юридическому лицу, не являющемуся кредитной организацией, не противоречит законодательству. В свою очередь, ВС РФ считает, что, разрешая дела по спорам об уступке прав требований, вытекающих из кредитных договоров с потребителями (физическими лицами), суд должен иметь в виду, что Законом о защите прав потребителей не предусмотрено право банка, иной кредитной организации передавать право требования лицам, не имеющим лицензии на осуществление банковской деятельности, если иное не установлено законом или договором, в котором содержалось бы данное условие, согласованное сторонами при его заключении.

В статьях 12 и 15 закрепляется право кредитора, предоставившего физическому лицу потребительский кредит, на уступку прав требования третьим лицам, предусматривается возможность передачи персональных данных заемщика новому кредитору с учетом норм Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных", а также на него возлагается обязанность хранить банковскую тайну и конфиденциальную информацию, информацию, касающуюся персональных данных. При этом, как справедливо отмечалось Е.В. Фаткиной <6>, ст. 26 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" не называет коллекторские агентства в числе субъектов, которым кредитные организации могут предоставлять информацию, составляющую банковскую тайну, в том числе в случае уступки права требования по кредитному договору.
--------------------------------
<6> См.: Фаткина Е.В. Передача долга для взыскания кредитору: проблемы соблюдения банковской тайны // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 7. С. 95 - 100.

Статья 15 Федерального закона "О потребительском кредите (займе)" в общей форме содержала перечень мер, которые вправе осуществлять сотрудники коллекторских агентств при взыскании задолженности, и действий, недопустимых по отношению к должнику со стороны этих лиц. Но этого оказалось недостаточно, поскольку не был определен статус этих организаций, их ответственность за свои действия, с учетом того факта, что деятельность коллекторских агентств осуществляется в сфере финансовых услуг и затрагивает интересы физических лиц.
Принятие Федерального закона N 230-ФЗ о деятельности коллекторских агентств поставило окончательную точку в определении статуса этих организаций в имевших место противоречиях между правоприменительной практикой арбитражных судов и судов общей юрисдикции о том, кому и при каких условиях банки и финансовые организации вправе уступать права требования по потребительским кредитам, а также в законодательном закреплении порядка, на основании которого вправе осуществлять свою деятельность организации, специализирующиеся на взыскании просроченной задолженности по кредитам (займам).
В качестве положительного шага к легализации деятельности по взысканию задолженности можно рассматривать Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и методологии от 31 января 2014 г. N 14-ст, которым утвержден новый вид деятельности в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности ОК 029-2014 - деятельность агентств по сбору платежей и бюро кредитной информации (код 82.91). Эта деятельность включает в том числе услуги по взысканию долгов <7>.
--------------------------------
<7> См.: Экономика и жизнь (Бухгалтерское приложение). 2014. 28 нояб. N 47.

В разработке и принятии Федерального закона N 230-ФЗ участвовали не только заинтересованные министерства и ведомства, но и общественные организации и сообщества, осуществляющие деятельность в сфере финансовых услуг.
Закон четко очертил предмет регулирования и цели: установление правовых основ деятельности по возврату просроченной задолженности физических лиц, возникшей из денежных обязательств, в целях защиты прав и законных интересов физических лиц. Несомненно, что нормы Закона сформулированы корректно и взвешенно.
Исходя из того что приоритетными в Федеральном законе N 230-ФЗ являются нормы, обеспечивающие защиту прав и законных интересов физических лиц - должников, допустивших просрочку по кредитным договорам, в ст. 4 предельно ясно и конкретно определяется нормативный порядок взаимодействия лиц, проводящих мероприятия и действия по взысканию кредитной задолженности.
Вместе с тем нужно констатировать, что из Закона в процессе его принятия ушло очень важное положение, которое позволяло если не избежать, то существенно ограничить возможные злоупотребления со стороны кредитных организаций, особенно микрофинансовых. В проекте в п. 2 ст. 4 было записано требование о том, что соглашение о возможных способах взаимодействия с должником при совершении действий, направленных на возврат долга, может быть заключено только после появления просрочки исполнения должником обязательства. Соглашение, заключенное до появления просрочки, является ничтожным. В этом положении просматривается аналогия правового подхода в отношении заключения договора об отступном, это касается и последствий заключения подобного соглашения ранее возникновения просрочки исполнения. Представляется, что такой подход был бы оправдан и представлял дополнительную гарантию защиты прав физического лица, так как обстоятельства и условия, при которых возникает необходимость заключения такого соглашения, одинаковы.
Разработчики Федерального закона N 230-ФЗ отказались от использования в нем термина "коллекторское агентство", хотя данное название в отношении организаций, занимающихся взысканием долгов, является часто употребляемым, прочно вошло в деловой оборот и используется, например, в названии такой некоммерческой организации, как Национальная ассоциация профессиональных коллекторских агентств (НАПКА). В связи с этим представляется, что использование данного термина допустимо и обоснованно.
Вместе с тем в Федеральном законе N 230-ФЗ имеются нормы, которые вызывают неоднозначное толкование и в дальнейшем могут потребовать уточнения и корректировки. Так, определяя в ст. 4 способы взаимодействия лиц, взыскивающих задолженность, с должником, законодатель предусматривает два варианта взаимодействия. Это перечень, указанный в п. 1 данной статьи, который не требует заключения письменного соглашения, и иные способы (п. 2), требующие заключения письменного соглашения. И здесь возникает неопределенность в том, что же это за "иные" способы взаимодействия, и появляется возможность широкой их трактовки со стороны недобросовестных лиц. Кроме того, неясно, в какой момент должно заключаться письменное соглашение об иных способах взаимодействия: до появления задолженности или после.
В пункте 5 названной статьи говорится о согласии на непосредственное осуществление взаимодействия взыскателей с должником или с любым лицом, действующим от его имени и в его интересах. Это согласие должно даваться в письменной форме в виде отдельного документа. Из приведенных положений ст. 4 не понятно, зачем требуется согласие как отдельный документ, если имеется соответствующее соглашение между должником и кредитором, в условиях которого все эти моменты можно и нужно прописать, и необходимо ли согласие, когда соглашение не предусматривается, а именно - в случае применения п. 1 ст. 4.
В этой же статье предусматривается, что должник "вправе в любой момент отказаться от исполнения соглашения" и в любое время "отозвать согласие", которое он заключил и (или) предоставил кредитору (взыскателю). С одной стороны, можно предположить, что законодатель предоставил такое право для усиления гарантии защиты прав должника, однако представляется, что отказ должника от исполнения соглашения или отзыв согласия должны иметь обоснования. Предоставление той или другой стороне необоснованных преференций в своих действиях нарушает баланс интересов сторон данных правоотношений. Если допустить немотивированный отказ, речь может идти о шантаже со стороны должника и манипулировании своим правом. Предполагается, что, подписывая соглашение о способах взаимодействии с кредитором (взыскателем) и (или) давая согласие на осуществление взаимодействия, должник осознает свои действия и их последствия, поэтому для отказа у него должны быть весомые основания.
В статье 8 предусматриваются случаи, при которых взаимодействие с должником может быть ограничено или прекращено. Это возможно по заявлению должника (п. 6), в случае принятия судебного акта о взыскании просроченной задолженности (п. 8). Однако формулировки указанных положений требуют уточнений. Так, в п. 6 ст. 8 говорится, что заявление должника об отказе от взаимодействия может быть направлено кредитору и (или) лицу, действующему от его имени или в его интересах, не ранее чем через четыре месяца с даты возникновения просрочки исполнения должником обязательства. В связи с этим не ясно, означает ли это, что мероприятия, направленные на возврат задолженности и взаимодействие в рамках таких мероприятий, не могут начаться ранее чем через четыре месяца после возникновения просрочки исполнения обязательств, или все-таки способы взаимодействия, о которых говорится в п. 1 ст. 4, могут проводиться, но должник может от них отказаться только через четыре месяца. Представляется, что принятая в Законе формулировка для применения ее на практике требует уточнения.
Также не совсем корректно сформулирован п. 8 ст. 8 в части приостановления действия заявления должника на два месяца в случае принятия судебного акта о взыскании просроченной задолженности и вступления его в законную силу. Как описанный порядок ограничений согласуется с п. 2 ст. 3, где указываются отношения, на которые не распространяются положения Федерального закона N 230-ФЗ, в том числе отношения, возникающие в соответствии с законодательством о гражданском судопроизводстве и об исполнительном производстве?
Вызывает сомнение обоснованность положения п. 4 ст. 8 о том, что в качестве представителя должника может выступать только адвокат. Все предусмотренные Законом мероприятия осуществляются вне рамок судебного процесса, в то время как в соответствии с Гражданским кодексом РФ в качестве представителя лица может выступать любое другое лицо, наделенное соответствующими полномочиями.
Федеральный закон N 230-ФЗ предусматривает право юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату долгов, создавать ассоциации (союзы) в соответствии с законодательством Российской Федерации о некоммерческих организациях, в том числе саморегулируемые организации (ст. 20). Юридическое лицо, занимающееся взысканием долгов, может быть членом только одной саморегулируемой организации.
В настоящее время существует НАПКА как организация, объединяющая на добровольной основе юридические лица, занимающиеся взысканием долгов. В эту Ассоциацию входит более 30 коллекторских агентств. Своей миссией НАПКА указывает содействие развитию цивилизованного рынка взыскания просроченной задолженности в целях повышения доступности финансовых услуг и защиты прав потребителей.
По сути, НАПКА и сейчас обладает некоторыми признаками саморегулируемой организации, поскольку ею разработаны порядок вступления в члены Ассоциации, этические стандарты (Этический кодекс НАПКА) в сфере взыскания долгов коллекторскими агентствами и порядок осуществления контроля за их соблюдением, определена методика поддержки экономических и правовых аспектов деятельности коллекторских агентств - членов Ассоциации, платятся членские взносы участниками Ассоциации. Требования, которые предъявляются к членам НАПКА, соответствуют требованиям, предусмотренным ст. 2 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях".
Наглядным примером того, что НАПКА действительно контролирует деятельность своих членов, является дело агентства Альфа-банка "Сентинел кредит менеджмент", которое может быть исключено из членов НАПКА в связи с его действиями, не соответствующими требованиям Этического кодекса Ассоциации. Поводом для проверки послужил рост числа жалоб на методы взыскания, применяемые компанией, в статистике обращений в НАПКА <8>. Руководство НАПКА, и в частности ее директор Б. Воронин, подтвердило намерения Ассоциации получить статус СРО.
--------------------------------
<8> См.: Францева В. С коллекторов взыщут по-товарищески // Коммерсантъ. 2016. 1 марта.

Представляется, что членство в НАПКА в статусе СРО должно быть одним из обязательных требований для действующих профессиональных коллекторских агентств. Это обеспечит прозрачность в работе агентств, практически постоянное осуществление контроля за профессионализмом и возможность своевременно предотвратить негативные проявления в деятельности коллекторских агентств.
Таким образом, Федеральный закон N 230-ФЗ в целом отвечает задачам, которые необходимо решить на данный момент для правового регулирования деятельности коллекторов, он позволит прекратить произвол со стороны действующих коллекторских агентств и уберет с рынка финансовых услуг те организации, деятельность которых ведется противоправными методами и способами.
При этом в Законе имеются статьи, которые затрудняют его применение. Следует также отметить, что Закон не содержит правового ответа и не предлагает соответствующих норм по порядку урегулирования ситуации, когда должник реально желает, но не может погасить образовавшийся долг по объективным причинам (болезнь, потеря работы). Что в обстоятельствах отсутствия денежных средств у должника может предпринять взыскатель для разрешения возникшей ситуации? Право обратиться в суд и получить решение о признании и взыскании задолженности - это общий порядок. Представляется, что можно использовать коллекторские агентства не только как правовое средство для возврата долгов, но и как часть института по внесудебному порядку взыскания долгов по кредитному договору. Для выполнения этой задачи целесообразно наделить коллекторские агентства полномочиями, позволяющими осуществлять широкое взаимодействие с различными органами и организациями, совместно с которыми (или через которые) можно было бы решить возникшие у должника финансовые проблемы (привлечение социальных органов защиты, организаций, занимающихся трудоустройством физических лиц, и т.п.). Такие возможности, предоставленные взыскателям долгов, придадут определенную законченность их деятельности и формированию нового института по внесудебному порядку взыскания долгов по кредитным договорам (займам).